“Başkanlık sisteminin demokratik bir işleyişe kavuşması için üç önemli hususun altını çizmek gerekiyor: Kuvvetler ayrılığının sağlanması, seçim sistemi ve parti düzenlemesinin siyasal tekel yaratmayacak biçimde tasarlanması ve otoritenin yerel yönetimlere dağıtılması.” Doç. Dr. Yunus Emre, Al Jazeera için yazdı.
Bir süredir başkanlık sistemini tartışıyoruz. Aslında tam olarak sistemi değil, hazırlanan taslağın sadece basına yansıyan bazı maddelerini… Onlar da başkanın yetkileri, yürütme erkinin kullanıcısı olarak başkanın yasama ve yargıyla ilişkisinin nasıl tanımlanacağı, vb. konular hakkında. Tartışmalar, bu değişikliğin ne anlama geldiğine odaklanmış durumda: bir hükümet sistemi değişikliği mi bir rejim değişikliği mi? Oysa meselemiz sistemin demokratik olması. Türk siyasal sistemindeki tıkanmaları gerçek anlamda çözebilmek için kesinlikle atlanmaması gereken olmazsa olmazlar var. Ve bu konular başkanlık sistemi bağlamında maalesef hiç konuşulmuyor. Türkiye’nin başkanlık sistemine geçişine sistemdeki kırılganlığı ve otoriter yönetim riskini arttıracağı için prensip olarak karşı olan bir siyaset bilimci olsam da bu yazıda başkanlık sisteminin hangi şartlar gerçekleşirse demokratik olabileceğini ortaya koymaya çalıştım.
Başkanlık sisteminin demokratik bir işleyişe kavuşması için üç önemli hususun altını çizmek gerekiyor. Dünya deneyimleri göz önünde bulundurulduğunda bu hususlar kuvvetler ayrılığının sağlanması, seçim sistemi ve parti düzenlemesinin siyasal tekel yaratmayacak biçimde tasarlanması ve otoritenin yerel ya da eyalet düzeyindeki yönetimlere dağıtılması olarak sıralanabilir. Bu üç unsurun bir arada var olması hem etkin hem de hesap verebilir bir yönetimi mümkün kılıyor. Bir ya da daha fazlasının eksikliği ise sistemin dejenere olma ihtimalini arttırıyor. Bir siyasi açmaza ya da sistemik çöküşe doğru bir kapı açıyor. Bu üç hususun önemini teker teker açıklayalım.
Kuvvetler ayrılığı
Demokratik bir başkanlığı mümkün kılacak kuvvetler ayrılığında meclisin konumunun güçlendirilmesi ve özellikle meclisin denetim işlevinin daha etkili kılınması gerekliliği ortada. Bunun için akla gelen ilk yol, iki kamaralı bir meclis yapısı ve bu yapı içinde meclis komisyonlarının gücünün arttırılması. Böylece hem parlamentonun yasa fabrikası gibi çalışması önlenebilir hem de daha etkili bir denetim işlevi gerçekleştirilebilir. Bu durumdan uzak olduğumuz anlaşılıyor. Diğeri ise gensoru ve güven oylamasının bulunmadığı bir sistemde siyasi ve cezai sorumluluğun nasıl mümkün olacağı hakkında. Burada başkanın görevden uzaklaştırılmak üzere yargılanmasının mümkün olması meselesi öne çıkıyor. Ancak bu yargılamanın mecliste 3/4 gibi neredeyse erişilmesi imkansız bir çoğunluk koşuluna bağlanması, başkanın fiili olarak sorumsuzluğundan başka bir sonuç üretmeyecektir.
Ayrıca meclisin yetkisini sınırlayan ve kuvvetler ayrılığını zedeleyen konulardan biri de başkanın geniş bir veto yetkisine sahip olması. Başkanın olası vetosu sonrası yasaların kabulü için nitelikli çoğunluk (2/3) koşulu getirilmesi, başkanın arzusu hilafına yasa çıkarılmasını çok zorlaştırır. Bunun yanına başkanın kararname yetkisinin sınırlarının ne olacağı sorununu da not etmek gerekir. Ayrıca sistemin doğası gereği meclise karşı sorumlu olmayan ve meclis üyesi olmayan bakanların atanmasında ABD örneğinde olduğu gibi meclis ‘tavsiye ve rızası’ aranacak mı? ABD Senatosu’nda komitelerin gücünün temelde bu tavsiye ve rıza sürecinden geldiğini hatırlatalım.
Kuvvetler ayrılığının diğer boyutu olan yargı için ise temel prensip yargı bağımsızlığının ve tarafsızlığının sağlanması. Ancak HSYK, Anayasa Mahkemesi ve yüksek yargı için Başkan ve Meclisin yarı yarıya atama yapması gibi bir düzenleme yargı bağımsızlığını ortadan kaldırır. Hele ki Meclis atamasının da basit çoğunlukla yapılması siyasal iktidardan bağımsız bir yargıyı imkansız kılar.
Kuvvetler ayrılığının gerçekleşmediği bir başkanlık kesinlikle demokratik olamaz. ABD’nin kurucu babalarından James Madison’un ünlü sözünü hatırlatalım: “Eğer insanlar melek olsaydı, devlete gerek olmazdı. Eğer melekler insanları yönetiyor olsaydı, yönetime dahili ya da harici sınırlar koymak da gerekli olmazdı.” Madison’un bu sözleri insanlığın devlet ve yönetim konularındaki deneyimlerinden damıtılarak erişilmiş bir sonucu ortaya koyuyor: Yönetimin sınırlanmasını kişiye özel olarak düşünmüyoruz, kişi hak ve hürriyetleri ancak böyle korunabileceği için sınırlandırılmış yönetim istiyoruz. Bunu sağlamak için de insanoğlu kuvvetler ayrılığından daha etkili bir araç bulabilmiş değil.
Seçim sistemi ve partiler
Böylesi ciddi bir değişime yönelirken, kesinlikle değinilmesi gereken bir diğer konu da, seçim sistemi ve partiler hakkındaki düzenlemeler. Bu konuların kritik öneme sahip olmasının aslında iki nedeni var. İnsanlar yönetime doğrudan katılmaz, temsili demokrasinin araçlarıyla katılırlar. Bu araçları da bireysel olarak değil, genelde grup davranışı şeklinde kullanırlar. Temsili demokrasinin en önemli aracı seçimlerdir. Ancak seçim sonuçları hemen her ülkede parlamentoya başka şekilde tercüme edilir. Seçim çevresi büyüklüğü, liste ya da tek adaya oy verilmesi, baraj olması ya da olmaması, tercihli oy bulunması ya da bulunmaması gibi birçok unsur seçim sonuçlarının nasıl bir milletvekili dağılımı ortaya koyacağını belirler. Bu dağılım ise o ülkede kaç parti olacağını, bu partilerin hangi kesimleri temsil edeceğini, partilerin büyüklüğünün ne olacağını etkiler. Bunun yanında partilerin adaylarını merkezden atamayla mı yoksa yerelde önseçimle mi tespit ettikleri konusu parti liderliği ile meclis grubunun ilişkisini temelden etkileyen bir konudur. Adayların değil, parti genel merkezinin güçlü olduğu bir düzen parti liderinin güçlü olduğu bir sonuç üretir. Ayrıca partinin işleyişinde ve politikalarının oluşumunda hiyerarşinin mi yoksa danışma/müzakere mekanizmalarının mı önemli olduğu yine tam da konumuzla ilgilidir.
Ayrıca başkanın parti üyeliğinin sistemin işleyişi bakımından büyük sorun yaratmadığını ABD örneği gösteriyor. Ancak Başkan aynı zamanda partisinin de genel başkanı olursa kişisel iktidar ve gücün tekelleşmesi kaçınılmaz görünüyor.
Son olarak en az diğerleri kadar siyasetin finansmanı da kritik öneme sahip bir konudur. Partinin en önemli gelir kaynağı hazine yardımı olursa ve bu geliri de parti örgütü değil, parti merkezi harcarsa partilerin içinde demokratik bir işleyiş oldukça zordur.
Bir ülkede kuvvetler ayrılığını sağlamak için anayasaya istediğiniz maddeleri koyun; seçim sistemi ve parti yapılanması kişisel iktidarı güçlendiren bir şekilde işliyorsa başkanlığın yozlaşması kaçınılmazdır. Siyasetin finansmanı katılımcılığa dayalı değilse, milletvekilleri adayları ve sıralamaları parti üyeleri tarafından değil de liderler tarafından belirleniyorsa, seçmen ve parlamenter bağı zayıfsa, seçim barajı nedeniyle seçmen oyunu en yakın olduğu partiye değil de daha güçlü partiye veriyorsa demokrasinin kökleşmesi önünde kalıcı engeller vardır. Bir de bu şartlarda başkanlığa geçilirse milletvekilleri iyi yasalar yaparak kendilerini halka beğendirmek yerine sadakat göstererek başkana beğendirmek yoluna yönelirler. Bu durumda da ne kuvvetler ayrılığından eser kalır ne de iyi bir yönetim mümkün olur.
Yerinden yönetim ve merkezi yönetim
Amerika Birleşik Devletleri ve Latin Amerika’nın birçok ‘yeni demokrasisi’ başkanlık sisteminin tiranlığa dönüşmemesi için eyaletleri ve yerel idareleri öne çıkarmıştır. Bu yaklaşımda ulusal güvenlik, dış politika, ekonomik eşgüdüm gibi önemli meseleler dışında temel kamusal hizmetlerin eyaletler ya da yerel yönetimler yoluyla verildiğini hatırlatmak gerekir. Örneğin ABD’de 1980 yılına kadar Eğitim Bakanlığı yoktur. 1980’de oluşturulan Bakanlık ise sadece 5 bin personeli olan bir koordinasyon kuruluşundan fazlası değildir. Müfredat, atama, tayin, terfi gibi bütün eğitim meseleleri yerel ya da eyalet düzeyindeki yönetimlerin yetki alanındadır. Bunun yanında ABD örneğinde bütün eyaletlerin kendi anayasaları, meclisleri ve seçimle gelen valileri olduğunu hatırlatalım.
Dünyada başkanlıkla yönetilen ve federal devlet olmadan demokrasiyi yerleştirebilmiş pek fazla örnek yok. Latin Amerika’da Uruguay gibi küçük ülkeler belki üniter devlet ve başkanlık sistemini bir arada yürüten örnekler olarak düşünülebilir ancak Türkiye gibi geniş bir coğrafyaya yayılan ve büyük bir nüfusa sahip ülkelere baktığımızda başkanlık ve üniter sistem bir arada olduğunda demokrasi üretmiyor. Üniter sistem içinde başkanlığı demokratik bir biçimde işletebilmek, Türkiye ölçeğinde bir ülke için başarılamamış bir girişim.
Türkiye gibi ayrılıkçı terör tehdidiyle karşı karşıya bulunan bir ülkede federasyonun ciddi bir seçenek olmadığı ortada. Burada ikili bir zorluk var. Üniter bir başkanlık sisteminde gücün bir elde toplanmasını engellemek çok güç. Ancak üniter sistemden vazgeçilmesi de ülkenin bütünlüğünün tehdit altında olması sonucunu verebilir. Özetle valilerin seçimle geldiği, yerinden yönetim kurumlarının birçok konuda merkezi yönetimden özerk olduğu, başta eğitim olmak üzere birçok kamusal hizmetin sunumunda merkezi yönetimin etkisinin bulunmadığı bir model Türkiye için uygun değil. Yerel yönetimlerin etkisinin ve gücünün artması başkanlığın ürettiği gücün merkezileşmesi önündeki sakıncaları ortadan kaldırmada ne derece etkili olur? Bu nokta çok açık değil.
Sonuç olarak sistem/rejim tartışmaların üzerinde yükseldiği haklı bir temel var. Demokratik bir başkanlık sistemine geçiş tabii ki rejim değil, hükümet sistemi değişikliğidir. Ancak başkanlığa geçiş yoluyla otoriter bir yönetim kurumsallaşırsa, bu rejim değişikliğidir. Yukarıda çizilen çerçevenin dışında bir başkanlık modelinden de demokrasi çıkmayacağı çok açık.
Doç. Dr. Yunus Emre,
İstanbul Kültür Üniversitesi Uluslararası İlişkiler Bölümü Öğretim Üyesi. Ayrıca Sosyal Demokrasi Vakfı (SODEV) Üyesi, Toplumcu Düşünce Enstitüsü Kurucu Üyesi ve Cumhuriyet Halk Partisi (CHP) Gençlik Kolları Eski Genel Başkanı. Türkiye’de siyasal hayat ve kurumlar, tarih yazımı ve karşılaştırmalı siyaset alanlarında çalışmalarını yoğunlaştırıyor. Emre’nin ‘CHP, Sosyal Demokrasi ve Sol’ (İletişim Yayınları, 2013) isimli kitabı, 2014 yılında ‘The Emergence of Social Democracy in Turkey’ başlığıyla IB Tauris tarafından İngilizce basıldı.
Twitter’dan takip edin: @yunusemre